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Questions sociales : Solidarité et famille

Définie comme étant l'ensemble des personnes unies par filiation ou par alliance, la famille est souvent considérée comme le ciment de la société. La solidarité qui s'exerce entre les individus est initialement celle qui unit les membres de la famille. Cette solidarité sert, en partie, de modèle à la solidarité sociale qui s’exerce en faveur des membres les plus fragiles de la société. Il se trouve que la famille elle-même, bénéficie de la solidarité nationale. Cette solidarité à l’endroit de la famille est née dès la fin du XIXe siècle. En effet, pour permettre aux salariés ayant charge de famille de subvenir à leurs besoins, certains entrepreneurs, issus du catholicisme social notamment, versaient déjà un sursalaire familial. La protection des femmes, des enfants et des familles nombreuses connaît ses débuts avant la Première Guerre Mondiale. Une loi du 14 juillet 1913 pose le principe des allocations familiales pour toutes les familles de plus de 3 enfants. Mais c’est dans l’entre-deux-guerres qu’apparaît la politique familiale. Deux mesures ponctuelles font progresser la politique nataliste ouvertement menée par l'Etat et la cause familiale, à savoir l’attribution d'allocation à partir du troisième enfant (1923) et les subventions aux collectivités qui dispensent des primes à la natalité. La loi du 11 mars 1932, fondée d’une part, sur le versement des allocations à tous les salariés et d’autre part, sur l’adhésion de toutes les entreprises à des caisses de compensation donne un cadre formel aux actions privées. En dehors de la Belgique, qui a mis en place un système comparable dès 1930, la France est précurseur en Europe. Face à une Allemagne deux fois plus peuplée, le décret-loi du 23 juillet 1939 fonde le code de la famille, lequel instaure une prime à la naissance et une revalorisation des allocations à partir du deuxième enfant. Comptant parmi les principales valeurs du régime de Vichy, la famille voit la politique nataliste se renforcer via l’assouplissement des modalités d'accès aux allocations familiales et la protection sanitaire et sociale des mères et des enfants.

Après guerre, les dispositifs en faveur de la famille se multiplient et se complexifient. Après l’émergence progressive de l'intervention sociale de l'Etat, l’Etat-providence prend sa pleine mesure, en créant notamment la branche famille. D’autres politiques publiques accompagnent ce mouvement en s’appuyant sur les leviers fiscaux, éducatifs ou locatifs. Cette complexité tient à la multiplicité des objectifs poursuivis et aux mutations profondes qu’a connues, la cellule familiale ces trente dernières années. Même si la France bénéficie de l'un des taux de natalité les plus élevés en Europe avec 1,9 enfant par femme, la légitimité et la lisibilité de ce système complexe est aujourd'hui remise en question avec un déficit de la branche famille de l’ordre d'un milliard d’euros. La solidarité à l’endroit de la famille est le fruit d’une politique complexe et coûteuse qui s’appuie sur une multiplicité des prestations (I). En dépit de résultats encourageants, des améliorations sont nécessaires pour répondre aux mutations sociétales (II).

Il s’agit de montrer que la solidarité à l’endroit de la famille est le fruit d’une politique complexe et coûteuse qui s’appuie sur une multiplicité des prestations (I).

Pour ce faire, il faut d’abord exposer l’architecture institutionnelle et en expliciter les missions (A). Il convient, ensuite, de faire état de la complexité du dispositif (B). Enfin, la problématique du coût est abordée (C).

Il faut d’abord exposer l’architecture institutionnelle et en expliciter les missions (A).

La gestion des prestations familiales, au profit de 10 millions d’allocataires, est confiée depuis 1946 aux Caisses d'allocations familiales (CAF) qui sont au nombre de 123 aujourd’hui. Les Conseils d'Administration y sont l’expression de la démocratie sociale, conformément au premier article de la Constitution. La Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), est un établissement public chargé d'encadrer l'action des CAF et de veiller à la gestion équilibrée de la branche qui couvre l'ensemble de la population depuis 1978. La branche famille se caractérise en effet par son universalité et son unité, même si certains régimes spéciaux ainsi que le régime agricole continuent à verser des prestations à leurs ressortissants.

Les missions qui lui sont dévolues, sont diversifiées. La branche famille a pour vocation historique de promouvoir la natalité, de faciliter l'exercice conjoint de responsabilités parentales et professionnelles et d'assurer une redistribution à la fois horizontale (entre les célibataires et les familles) et verticale (entre ménages précarisés et ménages aisés). Les modalités de ces actions tiennent aux des aides monétaires (les prestations) et aux services collectifs (crèches par ex.) à destination des familles. Il convient de noter que la mission sociale s'est considérablement accrue depuis le milieu des années 1970. Les Allocations familiales constituent en masse budgétaire la part la plus importante (42 %) suivies par les allocations logement (20 %). Les aides au logement sont particulièrement sensibles dans la mesure où elles constituent un moyen essentiel de soutien aux personnes pour la satisfaction d'un besoin fondamental. L'action sociale que met en oeuvre la Cnaf est tout aussi importante , en particulier avec le développement des services d'accueil à la petite enfance, le développement des politiques de temps libre et la définition d'actions en faveur des familles défavorisées. Le budget du Fonds national d'action sanitaire et sociale (FNAS) s'élève à près de 3 milliards d'euros. Les priorités en sont définies par la Cnaf tous les 3 ans. Depuis la fin des années 1990, l'Etat a régulièrement abondé des fonds d'investissement visant à créer des places de crèche ou de halte-garderie. Par conséquent, les Caisses d'allocations familiales versent les prestations familiales, mais outre cette fonction classique, elles mènent une politique locale d'interventions sociales notamment par la réalisation d'une vaste politique contractuelle avec les départements pour l'action sociale en faveur des familles défavorisées et les municipalités au titre du développement des modes de garde en faveur des jeunes enfants et des loisirs des 6-16 ans. Enfin ce sont les Caf qui, depuis sa création en 1988, versent l'allocation du Revenu Minimum d'Insertion. L'Allocation Parent Isolé et l'Allocation Adulte Handicapé sont aussi gérés par la branche famille qui se situe ainsi en première ligne dans la politique de lutte contre les exclusions.

Il convient, ensuite, de faire état de la complexité du dispositif (B).La complexité du dispositif tient à la multiplication des prestations servies. En France, les aides à la famille se composent de plusieurs types de prestations : tout d'abord, les prestations familiales proprement dites qui sont attribuées aux familles en fonction de leur composition en vue d'aider à l'entretien des enfants ; ensuite, les aides au logement qui constituent, par le montant total des dépenses gérées, le deuxième grand ensemble de prestations servies par la Cnaf et qui varient également selon la composition familiale ; enfin les minima sociaux. D'autres éléments tels que les composantes familiales de la fiscalité directe (par le biais du quotient familial notamment) influent sur le revenu disponible et le niveau de vie des familles. Dans le cadre des droits à la retraite, des " avantages familiaux " sont accordés aux femmes ayant élevé leurs enfants : validation d'annuités ou majoration de durée d'assurance notamment. La branche famille gère en tout une trentaine de prestations qui représentent un corpus de 15.000 règles de droit.

La problématique du coût doit maintenant être abordé (C). Les dépenses de prise en charge du risque famille-maternité s'élèvent à près de 10% des dépenses totales de protection sociale ou 3 % du PIB. Sur un budget de l’ordre de 350 milliards d'euros, 13 % relèvent de la branche famille. Il faut noter toutefois que ces dépenses étaient le premier poste de la Sécurité sociale des années d'après-guerre. L'évolution de la branche famille traduit le souci des pouvoirs publics de mener une politique de solidarité importante en développant les prestations sous conditions de ressources. Celles-ci représentaient moins de la moitié des prestations servies en 1978, elles approchent les deux tiers aujourd'hui. L'évolution du montant moyen des prestations par famille bénéficiaire résulte à la fois de la revalorisation du barème des prestations, des modifications de la législation et en particulier des conditions d'attribution, de l'évolution des configurations familiales et de l'évolution du coût de la vie. Les prestations familiales sont revalorisées en fonction de l'évolution de la Base mensuelle des allocations familiales. Depuis 1995, celle-ci est indexée sur l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac, avec un ajustement l'année suivante afin d'assurer une évolution conforme à l'évolution des prix constatée. Les prestations destinées aux jeunes enfants connaissent une embellie. Il s’agit surtout des montants versés pour l'emploi des assistantes maternelles et des gardes d'enfants à domicile qui se sont accrus. L’universalisation des prestations familiales et l’augmentation du nombre d’allocataires entraînent une hausse des coûts. Les prestations familiales sont attribuées à toute personne française ou étrangère résidant en France, ayant à sa charge un ou plusieurs enfants de moins de 20 ans. Depuis 1978 n'existe donc plus de condition d'exercice d'une activité professionnelle : la branche famille est donc véritablement universelle. Près de 5 millions de familles percevaient des allocations familiales stricto sensu. Mais toutes prestations confondues, ce sont 10 millions d'allocataires, et au total (conjoints et personnes à charge comprises) près de 30 millions de personnes qui sont couvertes par la branche famille. La part des familles ayant deux enfants continue de progresser, tandis que la proportion de familles nombreuses (trois enfants ou plus) poursuit sa diminution. Le nombre de familles bénéficiaires de l'Allocation de rentrée scolaire (ARS) avait, quant à lui, augmenté en 1999, suite à l'élargissement de la prestation à toutes les familles comptant un enfant, sous condition de ressources et d'âge des enfants. Tous régimes confondus, près de 3 millions de familles ont perçu cette allocation à la rentrée 2007. Cette allocation est passée de 268,01 euros en 2006 à 272,57 euros en 2007. L'instauration de la Prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) pour les enfants nés ou adoptés à partir du 1er janvier 2004 a sensiblement modifié le système de prestations liées à la naissance et à la garde des enfants. Ce dispositif comprend une allocation de base à laquelle davantage de familles sont éligibles par rapport à l'Allocation pour jeune enfant, du fait du relèvement des conditions de ressources. Le nombre de bénéficiaires de prestations de précarité et notamment celles liées à la monoparentalité n'a pas cessé d'augmenter depuis la fin des années 1990. 180.000 allocataires bénéficient de l’Allocation de parent isolé (API) et près de 700.000 touchent l’Allocation au soutien familial (ASF).

Il faut montrer qu’en dépit de résultats plutôt encourageants, des améliorations sont nécessaires pour répondre aux mutations sociétales (II).

Il faut d’abord souligner les succès de la politique familiale (A), puis faire état des problématiques liées aux mutations sociétales (B) et enfin proposer des pistes d’améliorations (C).

Les résultats de la politique familiale sont globalement satisfaisants (A). La politique familiale a permis de répondre dans une certaine mesure à l’enjeu démographique. Limiter l’impact du vieillissement de la population, assurer l’équilibre entre les générations, tels sont les défis lancés aux pays développés. Il s’avère que la France se compte au nombre des pays les mieux armés de l’Union européenne. L’indice conjoncturel de fécondité est parmi les plus élevés. Ce résultat est d’autant plus appréciable que de façon concomitante on observe une forte présence de femmes sur le marché du travail. L’effet redistributif des aides permet de limiter le nombre de familles qui passent sous le seuil de pauvreté.

Les mutations sociétales amènent à affronter de nouveaux défis (B). La vocation historique de la branche famille est d’accompagner les familles : il s’agit de la solidarité horizontale. Or, la prise en charge des minima sociaux relevant de la solidarité nationale et notamment du R.M.I. depuis sa création en 1988 a renforcé l’orientation sociale avec l'augmentation du poids des prestations soumises à conditions de ressources : il s’agit de la solidarité verticale. Le débat reste permanent entre ces deux orientations de la politique familiale. La montée de l'exclusion justifie un ciblage des efforts de la nation dans ce cadre mais les gouvernements successifs ainsi que les associations familiales restent très attachés à la vocation première de la branche. Celle-ci doit toutefois se réformer et s'adapter aux mutations de la cellule familiale pour garantir un accès effectif aux droits sociaux de l'ensemble de ses allocataires : pour 16% d'entre eux, les prestations sociales versées par la CAF constituent l'unique ressource et l'ampleur de cette redistribution monétaire réduit de moitié la population disposant d'un revenu inférieur au seuil de pauvreté.

Des changements profonds ont affecté la structure et les fonctions de la famille. Démographiquement, l'espérance de vie en couple n'a jamais été aussi longue alors que sociologiquement, le mariage et la famille se sont fragilisés : primauté de l'individu, divorces, difficultés d'accès des jeunes à l'autonomie. Les moins de 20 ans représentent un quart de la population contre près du tiers en 1950. L’allongement de l’espérance de vie de 15 ans en un siècle entraîne la question de la solitude et de la pauvreté éventuelle des personnes âgées. L’indice synthétique de fécondité a baissé d’un point par rapport à 1950. Près de la moitié des naissances sont hors mariage et la part de divorces est de l’ordre du tiers voire de la moitié dans les grandes agglomérations. Les familles monoparentales sont plus nombreuses. L’allongement de la durée des études est un autre phénomène qui pose la question du financement par les familles ou par les aides publiques.

Un certain nombre d’ajustements et d’améliorations peuvent être apportés (C). La hausse de la natalité depuis 2000 a pour conséquence une augmentation des dépenses liées à la petite enfance. Du coup, les comptes de la CNAF se sont trouvés déficitaires ces trois dernières années. De fait, la nouvelle Convention d'Objectif et de Gestion passée entre la branche et l'Etat engage vers une sélectivité accrue des interventions ainsi que vers des économies de gestion par le biais notamment d'un non-remplacement systématique des départs en retraite, de la mutualisation des moyens ou de l'informatisation des données et de l'automatisation de leur traitement. La France se situe au 6ème rang européen des dépenses publiques consacrées à la famille, mais elle privilégie surtout les prestations en espèces plutôt que les prestations en nature (équipements collectifs ou services). Les mutations de l'environnement social, le développement de la précarité au sein du salariat notamment poussent à revoir ces choix d'affectation des moyens publics. La branche se situe aussi à la convergence de débats idéologiques relatifs à la conditionnalité des aides versées. Sans tomber dans le contrôle social à l'égard de comportements considérés comme déviants (polygamie, absentéisme scolaire, déresponsabilisation des parents, travail au noir…), elle se doit d'assurer le bon usage des fonds publics. Outre le contrôle du versement des prestations (notamment du RMI dont la charge revient désormais aux Conseils Généraux), les CAF doivent aussi s'attacher prioritairement à permettre l'accès effectif de la population à un ensemble complexe de droits sociaux.

En somme, la solidarité à l’égard des familles doit s’appuyer trois fondements. Premièrement, il convient de prévenir l’exclusion plutôt que de la traiter. Deuxièmement, la recherche de l’égalité hommes-femmes doit être constante. Troisièmement, en vertu du principe de mutabilité du service public, une adaptation aux évolutions sociales et à la typologie des familles est nécessaire. Tel est le socle souhaitable pour une politique familiale rénovée et recentrée.

Cyrille Godonou